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共和国的脚步——连载之十八

2020-02-23 07:18:36

“九五”计划的调整和应对亚洲金融危机

1997年7月,从泰国开始的亚洲金融风暴,使国际经济环境发生了重大变化,给周边国家和地区的经济金融造成不小的冲击。亚洲金融危机与国内一系列问题叠加在一起,使我国经济发展受阻,外贸出口增幅从前一年的20%猛跌至0.5%,利用外资额也跌至20年来的最低点;到1998年上半年,国内消费品零售市场已经没有供不应求的商品,产能过剩在随后的几年中呈加剧的态势,有效需求不足成为经济生活中的主要矛盾。1997年居民消费价格指数降到2.8%,1998年和1999年均为负增长(下降0.8%和1.4%),呈现通货紧缩的趋势;经济增长率也从1997年的9.2%,分别降到1998年的7.8%和1999年的7.6%。经济趋冷带来一系列问题,如企业开工不足,工业经济下滑,投资减速,消费乏力,失业增加等,给中央决策层带来新的挑战。刚刚担任国务院总理的朱镕基被美国《时代》周刊比喻成“飞向太阳的鸟,但翅膀已被烤焦”。

国际投机势力借机发动了对于香港股市和港币汇率的进攻,时任香港财政司司长的曾荫权作出决定:与其让香港人民的财富落入投机家手中,不如政府入市,调用外汇储备,放手一搏。朱镕基说:“中央将不惜一切代价维护香港的繁荣!”中央政府对于香港特区政府给予了全力支持。在10个交易日中,香港特区政府约动用相当于1200亿港元的外汇储备,将恒生指数上拉1169点。在打击国际炒家、保卫香港股市和港币的战斗中,香港政府最终获得全胜。[1]

1998年3月19日,朱镕基在九届全国人大一次会议举行的记者招待会上提出,本届政府的任务,概括起来说是:“一个确保、三个到位、五项改革”。“一个确保”,就是确保今年中国的经济发展速度达到8%,通货膨胀率小于3%,人民币不能贬值。“三个到位”,一是确定用三年左右的时间使大多数国有大中型亏损企业摆脱困境进而建立现代企业制度;二是确定在三年内彻底改革金融系统,中央银行强化监管、商业银行自主经营的目标要在本世纪末实现;三是政府机构改革的任务要在三年内完成。“五项改革”,是指对粮食流通体制、投资融资体制、住房制度、医疗制度和财政税收制度改革。

同年3月,曾培炎任国家计委主任,他到任后面临的使命就是扩大内需,提振经济。郑新立回忆:“那几年是最困难的时候:消费上不去,投资也上不去。投资的增长速度一年只有百分之七点几。统计数据都没法看。那几年能源的弹性系数是负的,煤炭都是负增长,但经济增长速度一年还有百分之七点几,好多人都说这是统计局长帮的忙。有外国专家质疑:‘你的能源是负增长,经济一年怎么会有百分之七点几的增长?’大家就怀疑那时候的数字,实际上那几年是非常非常困难的。为了抑制通胀,我们付出了巨大的代价。”[2]

当时,如何扩大内需是让国家计委“焦头烂额的事”。此时,国家计委和财政部的都分别向国务院主要领导建议发行特别国债筹集建设资金。国家计委的报告建议发行长期建设国债主要用于六个领域:第一,农村电网改造;第二,高速公路建设;第三,城市基础设施建设;第四,扩大大学招生;第五,国家粮库建设;第六,长江干堤加固。据郑新立回忆,计委政策研究室将发行国债的建议报送给曾培炎时,计委有一些具有长期计划工作经验的权威同志都表示反对,他们认为: “陈云同志早就讲了,不能靠发赤字来搞建设,这样干是不懂经济!”反对声非常强烈,但曾培炎还是坚持了。他问:“这个材料怎么送啊?”郑新立说:“你就用白头文件直接送给镕基,以你个人的名义送给镕基。”他送给朱镕基后,朱镕基马上又批给几个副总理阅示。[3]

1998年4月国务院领导对国家计委报送的关于“确保今年 8%增长速度存在的问题和建议”作出的批示

针对内需不足、外需下滑、经济增长乏力的新情况,中央当机立断,一个礼拜以后就作出批复,决定对“九五”计划作出重要调整,即提出扩大内需的方针,由“九五”初期适度从紧的财政政策转变为积极的财政政策,增加预算赤字,扩大国债发行规模,通过加大政府投资带动社会投资。1998年增发10年期建设国债1000亿元,银行配套增加1000亿元贷款,用于基础设施建设的投入。同时强调要以市场为导向,以效益为中心,不生产积压产品,不搞重复建设。基础性建设要有总体规划,注意合理布局,充分发挥现有设施潜力,加快在建项目的建设进度,不能盲目铺新摊子,原则上不新上一般工业项目。曾培炎根据中央指示,马上召集相关部门和各地方计委的同志,在一个宾馆里关了十来天,把对高速公路建设、农村电网改造等六个投资方向的资金迅速分配,半个月之内钱就都下去,项目轰轰烈烈地干起来了,决策快,行动也快。

当时,有好多人批评、质疑发行特别建设国债的决策,因为从“八五”到“九五”的财政政策的基本方针,一直强调逐步缩小赤字、实现预算基本平衡。朱镕基回应说,我将会留下一笔优良资产。实践证明这个重大决策,对于中国成功应对亚洲金融危机具有关键性意义。多年以后,曹文炼曾经当面问过时任财政部部长项怀诚,计委和财政部谁先提出扩大国债发行的建议?项部长笑答,差不多同时提出,可以说是“异曲同工”。

曹文炼还记得,1998年朱镕基、吴邦国都多次批示或主持会议研究加快高速公路作为扩大内需的投资重点,但是银行给在建工程贷款又不符合有关信贷管理制度,国家计委会同交通部、开发银行研究,提出了用高速公路未来收费权质押贷款的办法解决了这个融资难题,这项政策创新为中国高速公路随后的迅速发展奠定了制度基础。1998年,全国新增高速公路1741公里,通车总里程达8733公里,居世界第六;至1999年年末,高速公路总里程已达11650公里,跃居世界第三位; 2001年底,中国大陆高速公路通车里程达到1.9万公里,居世界第二。中国创造了世界罕见的高速公路建设奇迹。

国家在扩大长期国债发行加快基础设施建设的同时,还采取了连续降低存贷款利率、提高出口退税率等一系列宏观调控政策。与普通民众生活息息相关的教育、医疗和住房,也从1998年开始了全面的市场化改革,与之后开始的节假日黄金周等措施一起,发挥消费需求对经济增长的拉动作用。1998年底,诺贝尔经济学奖得主、美国教授米勒来到北京,他与朱镕基总理进行了长谈。朱镕基幽默地请米勒教授转告《时代》周刊:“我的翅膀还在”。

1999年初,为了刺激投资需求,中央决定在1998年国债发行规模的基础上,再增发500亿元长期国债,继续用于基础设施投资建设。这年中,由于经济发展所面临的外部环境依然十分严峻,外贸出口和利用外资双下降;1999年上半年投资增幅比一季度回落了7.6个百分点。当年6月,中央决定再增发600亿元长期国债,专项用于固定资产投资;同时,更加重视发挥消费需求对经济增长的拉动作用,决定从1999年7月1日起,将国有企业下岗职工基本生活保障费水平、失业人员失业保险金水平、城镇居民最低生活保障水平(社会保障“三条线”标准)提高30%;增加了机关事业单位在职职工工资(月人均基本工资提高30%)和离退休人员的离退休费;适当提高了国有企业离退休人员养老金标准,一次性补发了1999年6月底前各地拖欠的国有企业离退休人员统筹项目内的养老金;提高了部分优抚对象抚恤标准等。采取上述措施,国家财政共支出540亿元,使全国8400多万人受益。这期间,中央决定采取有力措施深化国有企业改革,以实现三年脱困;同时深化金融、投融资、粮食流通、住房制度、医疗制度、财税制度等改革,推进新一轮政府机构改革。由于深化改革、扩大开放和宏观政策调整的共同作用,终于阻止了经济增长率的继续下滑,2000年回升到8.4%。后来,朱镕基在2002年3月15日回答记者提问时说:“我留给下届政府的不只是债务,而是2.5万亿优质资产,在中国经济发展中将长期发挥巨大的经济效益和社会效益。[4]”

除了通过增发国债、增加政府支出带动社会投资,国家计委还提出鼓励民间投资的政策建议。当时全国投资的增长速度只有7%,而浙江省的投资增长速度却有百分之三十几,尤其是台州市温岭县更高。1999年,郑新立应邀去温岭参加会议,他发现温岭的投资都是民间投资,搞的都是制造业(如微型轴承),而且大部分出口。回到北京后,他建议曾培炎到浙江去调研。2000年年初,曾培炎带着计委的一些司长们,先后到浙江省温州、台州、宁波等地调研如何扩大民间投资,回来后组织起草了一个鼓励民间投资13条政策文件,第一次提出对民间投资要与国有投资一视同仁;要在税收政策、信贷支持、项目审批等方面与国有企业一视同仁。“13条”提出后报国务院一直未被批准,到5月份还没消息。郑新立向曾培炎汇报说,文件老出不去怎么办?曾培炎说,那我们就用计委的名义发吧。结果,“13条”以国家计委的红头文件下发出去。虽然有的部门不认同这个文件,但是它的作用已经产生了,通过鼓励民间投资启动经济。浙江在经济回升、激活民间投资过程中,起了很好的榜样作用。

“九五”期间,国民经济总量跃上新的台阶。五年间,国内生产总值(GDP)年均增长8.3%,远高于世界平均3.8%的增长速度。2000年我国GDP达到8.94万亿元,按当年汇率折合成美元,突破1万亿美元。按照当年12.7亿人口计算,人均国内生产总值达到850美元,进入世界银行划分的下中等收入国家行列。“九五”期间也是国家财力增长最多的一个时期,国家财政收入年均增长16.5%,五年累计超过5万亿元,比“八五”时期增加了1.3倍。主要工农业产品产量有较大提高,位居世界前列。粮食等主要农产品供给实现了由长期短缺到总量基本平衡、丰年有余的历史性转变,粮食年生产能力达到1万亿斤左右的水平。产业结构调整取得积极进展,工业淘汰落后和压缩过剩的生产能力取得成效。电子、信息等一批新兴产业和高新技术产业加快发展,成为新的经济增长点。第三产业稳定增长,对经济增长的拉动作用有所增强。基础产业和基础设施建设成绩显著,“瓶颈”制约得到了较大缓解。区域发展战略作出重大调整,1999年中央提出实施西部大开发战略,出台了一系列促进区域协调发展的重大举措,促进中西部地区加快发展[5]。“九五”期间,我国对外开放水平也在不断提高,基本形成全方位对外开放格局。2000年,进出口总额达4743亿美元,其中出口2492亿美元,这两项指标分别比1995年增长了69%和67%。出口商品结构改善,机电产品和高技术产品所占比重提高。对外开放领域逐步扩大,投资环境继续改善。吸收外资规模增大、质量提高。五年累计实际利用外资2894亿美元,比“八五”时期增长了79.6%,2000年底,国家外汇储备达到1656亿美元,比1995年底增加了920亿美元。随着“九五”计划的完成,实现了现代化建设第二步战略目标,为实施“十五”计划,开始迈向第三步战略目标奠定了良好基础。

“九五”经济体制改革的取得许多新突破

“从党的十四大提出建立社会主义市场经济体制,到把建立社会主义市场经济体制纳入国民经济计划, 我国在“九五”期间进入经济体制改革的新阶段。改革不再是单兵突进,而是重点突出,综合配套,全面推进。现代企业制度、市场体系、宏观调控体系、社会保障制度,作为社会主义市场经济体制的四大支柱,改革在这些方面都有重要进展。

1. 重点推进国有企业改革

“九五”期间,是国企改革和调整措施出台最多的五年。大多数国家重点企业通过实行公司制改造,建立了现代企业制度,其中相当一部分在境内或境外上市。政府采取债转股、降低利率、技术改造贴息贷款等措施,减轻了企业负担;此外,通过对国有企业的兼并、破产、重组,调整了国有经济战略布局,增强了国有经济的整体竞争力;同时,为扩大内需而采取的积极财政政策,更是为国有企业发展创造了良好的外部环境。有了这些综合配套改革措施,国有企业活力明显增强,据统计,2000年国有及国有控股工业企业实现利润2392亿元,为1997年的2.9倍,国有大中型企业三年脱困目标基本实现。值得一提的是,在公有制经济进一步发展的同时,民营经济也得到较快发展。

2. 宏观调控政策的适应性明显提高

2002年4月28日,曾培炎在他主编的《领导干部宏观经济管理知识读本》的首发式上,以“提高驾驭宏观经济的能力“为题发表讲话,指出“在‘九五’时期,面对错综复杂的国际国内环境,党中央、国务院先是采取各种综合治理措施,迅速扭转了高通胀局面,国民经济顺利实现了‘软着陆’。以后又针对亚洲金融危机的冲击,制定积极扩大内需的战略方针,实施积极的财政政策和稳健的货币政策,把增加投资与调整收入分配、启动消费结合起来,把扩大内需与千方百计扩大出口结合起来,把扩大经济总量与加快结构整合结合起来,使得国民经济持续快速健康发展。通过这些年的实践,我们不仅积累了有效治理需求过热和通货膨胀的经验,而且逐步积累了扩大国内需求,抑制通货紧缩趋势和促进经济较快增长的经验。我国改革开放以来宏观调控的经验教训,是一笔宝贵的财富。[6]”“九五”时期,我国宏观调控政策的适应性明显提高,具体体现在以下几个方面:

一是宏观调控的指导思想,从注重追求增长速度转变为既注重增长速度又注重提高增长质量和结构优化升级。长期以来,由于我们国家经济总量小,发展水平低,只有保持较高的增长速度,才能逐步赶超世界先进水平。然而,在亚洲金融危机和国内价格持续下降的双重压力下,我国经济增长速度逐年有所降低,从1998年底开始,中央政府在进行下年度计划工作安排时明确提出:速度指标应当是预测性、指导性的,应当能够随着国内外政治经济形势的变化而随时进行调整,并且公开宣布放弃片面追求增长速度的做法。这一根本性的变化,标志着我国的宏观调控水平上升到了一个更高的层次。

二是宏观调控的战略重点,从出口导向、发展外向型经济,转变为积极“扩大内需”,立足国内市场。1998年,为了抵御亚洲金融危机的冲击,党中央、国务院提出宏观经济政策应该立足于国内市场,“立足于国内”不仅作为1999年度的短期宏观调控取向,而且确立为今后的中长期发展战略,从而使得我国经济的持续快速健康发展有了可靠的保障。

三是推进计划、财税、金融体制的改革深化,建立健全符合市场经济要求的宏观调控体系,较好地发挥了计划、财政、金融等经济政策和经济杠杆的作用。1998年,金融体制改革步幅加快。例如,在贷款规模管理方面,逐步推行资产负债比例管理和风险管理。在存款准备金制度建设方面,将商业银行向中央银行上缴的存款准备金和备付金两个账户合二为一。在中央银行管理体制方面,为了摆脱地方、部门的干预,加强金融监管力度,人民银行撤销了省级分行,设立了9个跨行政区分行。这些改革对于更有效地发挥金融的宏观调控作用、防范和化解金融风险提供了保证。

四是按照发展社会主义市场经济的要求进行政府机构改革。1998年,我国政府开始改革开放以来的第四次机构改革。3月,九届全国人大一次会议审议通过了国务院机构改革方案,决定把“国家计划委员会”更名为“国家发展计划委员会”(简称国家计委)。由国务院批准下达的国家计委“三定”方案,对国家计委的职能、机构、人员编制作出较大的调整。这次机构改革方案加强了市场配置资源的基础性作用,强调能够由市场解决问题的,尽可能交给市场,计划管理逐步由直接管理为主转为间接管理为主。新的“三定”方案,将大量的工业和运输生产计划指标改为预测性指标。为了更好地利用市场竞争机制,鼓励出口,调节进口,新方案取消了一部分进口商品的配额,转由市场配置。另外,新方案还进一步减少了由政府直接制定价格的品种和范围,将形成竞争的商品和服务价格改为主要由市场决定。

这次机构调整,将国家计委机关行政编制由原来的1119人减少为590人,减少了47.3%;合并重组了一些司,内设机构由原来的24个职能司局和6个办公室(如三线办、国民经济动员办、核电办等),压缩为19个,减少了20.8%; 在职能上,有7项划了出去,4项划了进来,还有6项原有职能进行了转变。机构改革后,国家计委的主要职责是:制定国民经济与社会发展战略和长期规划;提出总量平衡和结构调整的宏观目标和政策,搞好宏观经济预测和预警;制定价格政策,监督价格政策的执行;安排国家拨款建设项目和国家重大建设项目;确定政策性金融的使用方向;统一管理国家的粮食和战略物资储备。曾培炎说:“这些职能都关系经济和社会发展的全局,关系宏观经济的各个方面,关系经济政策的科学制定和有效实施。”[7]

1998年,国家计划委员会更名为国家发展计划委员会。图为曾培炎(左三)在国家发展计划委员会挂牌时的留影

五是社会保障制度改革明显加快。“九五”期间,我国在城镇中努力扩大基本养老保险、医疗保险、失业保险的覆盖面。全国城镇企业职工基本养老保险制度实现统一。即:统一了职工个人账户规模,统一了企业和职工的缴费比例,统一了基本养老保险待遇的计发办法。养老金发放逐步走向社会化,越来越多的离退休人员不再是去原企业,而是到银行、邮局领取养老金, 劳动者正在由“单位人”向“社会人”转变,社会化管理已经开始走进人们的生活。到1999年6月底,全国除海南、西藏外,均实行了统一的企业职工基本养老保险制度,已建立基本养老保险个人账户的职工达到7194.62万人,建账率78.46%。截至2000年6月,养老保险覆盖人数达到9854万人,离退休人员3057万人。农村社会养老保险改革规范工作也在稳妥进行。全国31个省、自治区、直辖市76%的乡镇开展了农村社会养老保险工作,参保人口达到8000万人。

“九五”期间,失业保险更大范围地走进了人们的生活。到2000年6月末,全国参加失业保险的人数已经达到9929.2万人,占应参保人数的73.7%,失业保险基金收入也大幅度增长,2000年上半年共收入63.5亿元,比上年同期增收15.7亿元。“九五”期间,提出确保国有企业下岗职工基本生活费和离退休人员养老金的按时足额发放(即“两个确保”),是各级政府的重点工作之一。 1998年、1999年两年,90%以上的国有企业下岗职工领到了基本生活费,98%的企业离退休人员基本按时足额领到了养老金,同时补发了历史拖欠160多亿元。

备受老百姓关注的医疗保险制度改革,也在这一期间积极推进。省级规划已全部出台,90%的地市制定了实施方案,143个统筹地区进入组织实施阶段,覆盖总人数为1396万人。关于医疗保险制度改革的配套文件也已出齐,比较完善的医疗保险政策框架体系基本形成。

综上所述,我国在“九五” 改革开放取得的经济和社会发展成就来之不易,充分体现出中国特色社会主义制度的优越性,中央驾驭宏观经济全局、应对各种复杂局面的领导能力和广大人民群众不怕困难、锐意奋进的伟大精神。

“九五”计划期间完成的部分国家重点建设项目

京九铁路(1996年9月正式通车)

南昆铁路(1997年3月铺通)

黑龙江鹤岗发电厂一期并网发电(1997年)

黄河小浪低(1997年10月截流成功)

长江三峡工程(1997年11月截流成功)

上海外高桥发电厂(1998年3月相继投入运营)

厦门海仓大桥(1999年建成通车)

兰州-西宁-拉萨光纤干线(1998年8月全线开通)

兰西拉光缆全线开通(1998年全线开通)

京沈高速公路(2000年全线贯通)

四川二灘水电站(2000年建成)

浙江北仑电厂(2000年8月建成投产)

参考文献

[1] 吕平:《香港金融保卫战》,《南风窗》,1998年11月。

[2]郑新立:《我在国家计委的13年》(1987~2000年),载《中国经济时报》2013年9月12日。

[3]参阅:同上。

[4]参阅:《朱镕基:中国实行的积极财政政策恰到好处》 www.sina.com.cn 2002年3月15日 新华网。

[5]林兆木:《“一五”计划到“十二五”规划的历史回顾》。

[6]参阅:《曾培炎论发展与改革》,人民出版社,2014年版,第115页。

[7]参阅:《曾培炎论发展与改革》,人民出版社,2014年版,第996页。